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研究︱基于农村居民点用地布局优化视角的乡村振兴路径探索
2020-4-10发布

乡村振兴的核心是构建乡村人口、土地、产业等多种发展要素的耦合模式,实现乡村地域社会、经济、生态的全面复兴和城乡融合发展的新格局。土地资源在乡村振兴中肩负着提供资源支撑的基础性作用,以其多功能性发挥着保障乡村居民生产、生活及生态空间需求的多元价值。农村居民点用地是乡村生产、生活的载体,研究农村居民点演化过程及其中存在的问题,是探讨优化乡村空间布局、探索乡村振兴路径的基础。

一、农村居民点演化过程中存在的问题


随着城镇化的快速推进,我国城乡社会、经济、空间等进入了快速重构期,乡村聚落呈现出多元化发展格局。一部分村落越来越城镇化,甚至不亚于小城镇;一部分向特色化、专业化方向演变,成为历史文化保护村、旅游村、工业村、现代农业村等;一部分则出现了既有扩张又存在内部空心化现象,成为引起广泛讨论的空心村;还有部分村落则出现了人口外流引发的衰退乃至消亡。在农村居民点的多元演化路径中,呈现出以下问题:

1、聚落用地空间持续扩张不利于城乡可持续发展

在城镇化快速发展背景下,农村居民点数量不断减少,但农村居民点用地规模却不断增加,乡村建设用地处于不断扩张态势。


县域聚落用地的空间扩张必然会占用大量的生态用地,对耕地、林地、水体等生态用地的保护带来不利影响,对“三条红线”的坚守带来严重挑战。同时,城镇聚落空间在向外扩张过程中,城镇建设用地与村落建设用地彼此连接成片,导致城镇聚落在形式上“吞并”了周边村落,出现了大量的城中村或城郊村。在耕地保护、生态保护、资源可持续利用、制度政策等方面给区域城乡协调可持续发展带来严重挑战。

2、城乡聚落协调发展面临制度和政策困境

城镇规模和村落平均规模呈现同步扩张的发展态势,乡村聚落表现出明显的“人减地增”现象,城乡聚落协调发展面临着制度和政策困境。

一方面,城乡差别化的户籍制度与社会保障和福利相挂钩,城镇的基础设施、公共服务以及社会福利等明显优于乡村地区,城镇对乡村地域资源具有明显的“虹吸效应”,从而推动城镇聚落持续扩张。城镇国有土地出让金是地方政府的重要收入来源,这一政策大大刺激了县域城镇用地的过快扩张。同时,在城镇空间扩张的过程中,大量城郊村落不断被拆迁,在物质空间上融入了城镇空间,但在户籍、社会管理等方面并未真正融入城镇,导致城乡经济发展以及社会文化的割裂。


另一方面,城乡聚落用地的权属不同,农村宅基地缺少有效的退出机制,从而导致村落出现了明显的“人地分离”现象。农村居民在享受优质的城镇公共服务时,不愿放弃农村“三块地”的权益,甚至部分地区农村集体经营性用地的效益相当巨大。而在一些偏远农村地区则面临严重的村落空心化和住宅空废化,离村人员难以通过宅基地的转让获得进城生活的启动资金,大量进城务工人口难以获得城市户籍,仍旧保留农村户籍及宅基地,往往选择返乡置业来改善生活,从而使得县域内农村户籍人口远高于常住人口,乡村聚落的“人减地增”现象比较突出。


3、农村居民点布局优化缺少系统化规划指引

在城镇化快速发展时期,农村居民点布局优化缺少系统化和持续化的城乡发展规划指导,土地利用规划、城乡建设规划、主体功能区规划、生态红线规划等之间缺少有效衔接。

城乡规划与土地利用总体规划的衔接不够完善,自然资源部成立之前,建设部门与土地部门在工作中有诸多彼此冲突与矛盾的地方,导致规划实施效果不太理想;在土地利用规划制定及其修编过程中,大部分建设用地指标被分配到县城区和重点乡镇,普通乡镇和村庄只能拿到很少或者拿不到建设用地指标,这种规划的实施导致农村居民点空间格局的不均衡性。同时,目前城乡发展规划的引领性、指导性、约束性还不够,没有真正发挥规划对城乡发展的科学引导作用。

二、农村居民点空间布局优化策略

农村居民点经过快速扩张过程,农民的生产、生活基本需求得到满足,却又普遍出现了布局零散、“空心村”等问题。空间布局的不合理性致使乡村土地资源低效利用,影响乡村生产、生活、生态空间融合发展。通过优化农村居民点空间布局,合理配置乡村土地资源,可有效提高土地节约集约利用水平,提升乡村生活品质,保障乡村振兴发展。


1、县域尺度-构建科学合理的城乡聚落体系

城乡聚落体系的优化重构是农村居民点优化重构的重要内容,也是构建合理有序城乡发展格局的重要手段。依据城乡聚落的发展规模、空间分布、地域功能、交通网络,综合考虑区域合作、产业分工、就业结构、耕作半径、公共设施的服务范围等因素,建立城乡聚落空间集聚轴线和结构网络,构建科学合理的县城区—重点乡镇—普通乡镇—中心村—基层村五级聚落体系,并不断加强城乡地域系统在空间和功能上的有效衔接和相互支撑。

针对乡镇企业布局无序、规模分散弱小的特点,选择区位条件优越、基础设施完善的地区集中布局,引导非农产业基地集聚发展和非农用地集约利用,优化重构集约高效的生产空间。针对村落“散、乱、空”的现实状况,需要立足自然环境、社会经济发展状况、文化习俗等地域差异,积极探索推进空心村整治、中心村建设、中心镇迁移的地域模式,通过合村并居来适当加强乡村聚落的空间集聚,提高土地资源的节约集约利用及行政资源和公共资源的社会服务效率。

2、镇域尺度-推动城乡聚落实现融合发展

区域经济一体化发展背景下,乡村发展越来越依赖于城乡产业的协作和城镇功能的扩散。城乡融合发展并非意味着城乡无差别化发展,而是要逐步实现基础设施和公共服务均衡化,包括城乡一体化的聚落体系、产业体系、生态环境体系、社会保障体系等。

推动城乡资源置换是实现城乡聚落空间、经济、社会融合发展的重要途径,也是城乡聚落体系优化重构的重要手段。城乡资源置换模式主要可以总结为农业资源置换、特色资源置换、空间资源置换三种类型。针对农业资源置换型模式,需要积极推进乡村产业的专业化发展,坚持以城市市场为导向的特色农产品种植和农产品深加工,利用城市资金和技术优势,不断提高农业产品附加值。针对特色资源置换型模式,应大力推进资源的市场化开发和产业结构升级,积极培育乡村优势产业和特色产业,不断加强城乡资源的公平置换,充分发挥城市经济溢出效应对乡村发展的促进作用,加强生态环境和乡土文化保护,从而实现城乡地域经济的绿色发展和精明化发展。针对空间资源置换型模式,应大力推进城乡聚落空间组织的合理布局,重构集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间,并且不断完善乡村聚落的基础设施及相关服务产业的配套设施建设,增强乡村环境对城市人口、产业、资本等要素的吸引能力。

3、村域尺度-推动农村居民点的自我更新

乡村振兴战略为乡村转型发展提供了新机遇和新要求。农村居民点在城乡聚落体系中处于边缘地位,在坚持“以城带乡、以工促农”的同时,其自身更新更为重要。

乡村人居环境和土地整治是推动农村居民点自我更新的重要内容和关键抓手,是统筹城乡发展、建设生态城市、建设美丽乡村和建设田园综合体的迫切要求,也是营造良好乡村投资环境的现实需要。一方面,人居环境是城乡差距表现最显著的地方之一,环境上的差别可能会进一步拉大城乡发展之间的差距。通过改善乡村人居环境,可以对居民的生理和心理产生积极影响,有助于获得良好的社会效益,对加快实现城乡融合发展等具有重要意义。另一方面,加快对乡村低效、闲置、废弃土地的整治,优化土地资源空间配置,可在农村生产力提升、城乡发展空间优化和平台搭建等层面为乡村转型发展与空间重构提供有力支撑。


参考文献:

[1]  Liu Y S, Liu Y, Chen Y F, et al.The Process and Driving forces of Rural Hollowing in China Under Rapid Urbanization[J]. Journal of Geographical Sciences, 2010, 20 (6): 876-888.

[2]海贝贝, 李小建, 许家伟. 巩义市农村居民点空间格局演变及其影响因素[J]. 地理研究, 2013,32(12):2257-2269.

[3]冯应斌, 杨庆媛. 农村居民点空间格局演变及效应研究评述[J]. 人文地理, 2015(3): 7-11.

[4]刘彦随, 周扬, 李玉恒. 中国乡村地域系统与乡村振兴战略[J]. 地理学报, 2019, 74(12): 2511-2528.

[5]龙花楼, 张英男, 屠爽爽. 论土地整治与乡村振兴[J]. 地理学报, 2019,73(10): 461- 466.


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